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形成稳外资的政策合力
利用外资是我国开放型经济体制的重要组成部分。近年来，国家陆续出台了一系列引资政策，包括《国务院关于进一步优化外商投资环境加大吸引外商投资力度的意见》《扎实推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案》《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》以及《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》等，从多个维度优化外商投资环境以吸引外资流入。我国的外资利用模式已从单纯追求数量增长转向更加注重质量和效益的提升，在高技术领域吸引外资势头强劲、成果显著。
为进一步做好2025年稳外资工作，商务部、国家发展改革委会同相关部门在“外资24条”等现有政策的基础上，从有序扩大自主开放、提高投资促进水平、增强开放平台效能、加大服务保障力度等4个方面，进一步提出了20项政策举措，形成了《2025年稳外资行动方案》（以下简称《方案》），并于2月19日正式公布。这些措施的颁布实施，旨在通过务实举措，稳固外资存量、促进外资增量，增强外资在华投资信心，助力中国经济高质量发展。解读《方案》的各项举措，并结合我国既有的稳外资政策，可以观察到我国稳外资方面的新特点和新趋势。随着各项举措落地见效，一个致力于实现高质量发展、坚定开放合作的中国，将为世界注入更多信心和动力、带来更多合作共赢新机遇。
除近年来政策持续强调的引资领域如高技术制造业外，《方案》特别提出，“支持试点地区抓好增值电信、生物技术、外商独资医院领域开放试点政策宣贯落实，对相关领域外商洽谈项目开展‘专班式’跟踪服务，及时协调解决问题，推动项目尽早落地。适时进一步扩大电信、医疗领域开放试点”，这一举措为电信、医疗等服务业领域的进一步对外开放释放出积极信号。
电信业扩大对外开放是进一步全面深化改革、推进制度型开放的重要举措。电信业的对外开放程度对我国电信业务的国际竞争力和发展潜力具有重要影响。2024年，工业和信息化部联合相关部门制定《关于开展增值电信业务扩大对外开放试点工作的通告》，于北京、上海、海南、深圳4地试点取消互联网数据中心（IDC）等多项业务的外资股比限制。《扎实推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案》等重要引资政策文件明确提出，“持续推进电信、医疗等领域扩大开放”。得益于一系列相关政策的持续推动，截至2024年底，已有2343家外资企业获准在华经营电信业务。《方案》提出适时进一步扩大电信领域开放试点，是对电信业开放政策的进一步补充，对于促进我国云计算、物联网等前沿技术的迭代升级、推动电信业深度融入全球产业链，以及服务新发展格局的建设，都具有深远战略意义。
为扩大医疗服务供给提供新的动力。2024年11月，《独资医院领域扩大开放试点工作方案》提出，“允许在北京、天津、上海、南京、苏州、福州、广州、深圳以及海南全岛设立外商独资医院（中医类除外，不含并购公立医院）”。随着人们对医疗健康领域的需求呈现出多层次、多元化和国际化等新特点，外商独资医院将为满足我国居民的医疗需求提供新的路径和选择，进一步提升医疗服务的多样性，有助于推动我国医疗健康体系的现代化和国际化进程。
从引导投资方向来看，进一步扩大开放试点的领域均为我国市场规模庞大且增长潜力巨大的行业，这体现了国家对战略性、前瞻性行业外资流入的高度重视。随着我国经济转型升级加速，特别是在制造业和服务业高质量发展的背景下，2025年国家发展改革委和商务部将修订并出台新版《鼓励外商投资产业目录》，以进一步引导外资企业更多投向先进制造业、现代服务业、高新技术、节能环保等关键领域，为稳外资提供更好政策支持。
《方案》提出，“研究制定鼓励外资企业境内再投资政策措施，促进外资企业在华所获利润更多用于再投资。开展外资企业境内投资信息报告试点”。外资企业境内再投资，是指在某一个时期内外资企业以追加投资和留存利润进行的再投资，包括实物资产和无形资产的再投资，是我国吸引外商直接投资的重要来源之一。通常而言，当一国的外资存量规模积累到一定程度后，促进存量外资转化比寻找增量外资更为容易。2018年发布的《关于扩大境外投资者以分配利润直接投资暂不征收预提所得税政策适用范围的通知》，就是鼓励外资企业通过递延纳税的方式进行留存利润再投资的重要举措。该政策实施以来，外资企业利润再投资表现亮眼。2018年至2023年，我国外资企业累计享受递延纳税的再投资金额已达6603亿元，吸引外资企业再投资效应已经开始显现。此次《方案》的出台也是吸引外资企业再投资的举措，具有重要的现实针对性，一方面，能够提高外资在华的资金循环效率；另一方面，通过开展外资企业境内投资信息报告试点，有助于监管部门更精准掌握外资企业的投资动向，为后续的政策优化提供数据支持。
《方案》提出，“允许外商投资性公司使用境内贷款开展股权投资，加大政策宣传解读力度，为跨国公司在华投资设立总部型机构提供便利”。原有政策框架对外资企业在境内贷款的资金用途方面有着较为严格的限制，此次政策调整后，外资企业可以更为灵活地利用境内金融资源，扩大业务布局。结合近年的汇率变动情况看，人民币兑美元中间价由2022年年初的6.3794攀升至2024年年底的7.1884，促使外资企业更倾向于利用人民币等低息货币融资后偿还美元等高息货币债务。在此背景下，这一举措将有效降低外资企业在融资过程中面临的汇率风险和融资成本，增强其在我国境内资金的灵活性，最终能够促进外资企业在华设立区域总部以带动更多高质量外资落地，进而推动更高层次的经济合作与发展。
《方案》提出，“持续优化营商环境，切实把外资企业的国民待遇落实到位”“尽快制定出台相关文件，明确政府采购本国产品标准，确保不同所有制企业在中国境内生产的产品平等参与政府采购活动”“鼓励外资企业开展知识产权备案，坚决打击进出口环节侵犯外资企业知识产权的行为”等，这些举措有助于进一步推动我国市场环境的优化，加速构建高水平社会主义市场经济体制。
从国际投资经验看，东道国政府能否提供一个稳定、可预见且公平的市场环境是吸引跨国公司进行初次投资或再投资的关键因素之一。为更好发挥我国市场优势，2024年12月，国家发展改革委印发《全国统一大市场建设指引（试行）》。2025年1月，国务院办公厅印发《关于严格规范涉企行政检查的意见》，对涉企行政检查作出系统全面规范，提出“加强依法行政，确保行政检查于法有据、严格规范、公正文明、精准高效，进一步优化营商环境”。此次《方案》中的相关举措实际是政策的延续，通过不断优化营商环境和落实国民待遇，建立保障外资企业合法权益的法律框架，减少因政策不确定性导致的资本外流倾向，增强外资企业对中国市场的信心。
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